Seminario para el esclarecimiento histórico de los orígenes y desarrollo de la Deuda Externa Argentina -Entrega 4ta. (Parte 1.-)

Seminario para el esclarecimiento histórico de los orígenes y desarrollo de la Deuda Externa Argentina

Facultad de Ciencias Económicas

Universidad Nacional de La Plata

Prof. Alejandro Olmos Gaona

Cuarta Entrega

Parte Nro. 1.-

ANTECEDENTES SOBRE EL NO PAGO DE LA DEUDA

Dadas las actuales condiciones en que se desenvuelve la economía, la actual discusión sobre el canje de deuda, los riesgos de un default, la suba del riesgo país y la constante amenaza de los mercados, parecería que hay un consenso general de que el tema de la deuda, aunque se ha instalado de una manera distinta en los medios, es y sigue siendo un tema tabú. Se habla del volumen alcanzado por las obligaciones externas, pero nada se dice sobre como se gestó, o de la ilicitud de gran parte de las operaciones. Los discursos, las notas que vemos a diario, las expresiones públicas de la mayor parte de los economistas, parten de la concepción fatalista de que hay que pagana. Es algo que no puede revertirse de ninguna manera, y es por eso que las discusiones solo se refieren a la inevitabilidad de su cumplimiento.

El tema no es fácil, y si bien presenta muchas complejidades, pueda abordarse, si se apartan los viejos preconceptos económicos que condicionan todo acercamiento a su problemática. Resulta obvio que cuando se contrae una deuda, ello supone que se la debe pagar, pero lo que no se dice, que lo que no se debe, no genera obligación alguna de ningún tipo, lo que resulta una cuestión muy elemental. Además hay una cantidad de situaciones que muchas veces relativizan la cuestión de los pagos de una deuda. En nuestra legislación, el articulo 1198 del Código Civil, establece que en un contrato bilateral, cuando una de las partes por hechos o circunstancias imprevisibles que hicieran demasiada onerosa la obligación, no pueda cumplirla, podrá solicitar una revisión del mismo, y en caso contrario pedir su resolución. No existe razón alguna, para que este argumento que tiene que ver con nuestra ley de fondo, no pueda servir para cuestionar las sumas que se nos exigen. Otro argumento que proviene de viejas concepciones doctrinarias es el principio sic rebus stantibus, que establece que cuando se han modificado las condiciones originales del contrato, se puede pedir la revisión del mismo, o liberarse de sus obligaciones. Como bien se conoce, las tasas de interés de los préstamos, que ahora se reclaman fueron alteradas unilateralmente, lo que ha traído un crecimiento desmesurado de las deudas. Y existen fallos donde se reconocieron esos cambios de situaciones como el dictado en el caso de Francia vs. Italia, por zonas territoriales de la Alta Saboya en 1932, o los argumentos que utilizara el Presidente de los EE.UU. Franklin D. Roosevelt para suspender la participación de su país en Una Convención Internacional.

Un eminente jurista argentino, comentando hace unos meses el fallo sobre la deuda, decía que hay algo que en la Argentina y en otros países del continente se ha estado eludiendo interesadamente, y es la peculiarísima entidad juridica del presunto deudor. El Estado nacional en virtud de su fin, el bien público o bien común tiene un rango superior al de cualquier otra persona en el ámbito de la sociedad humana. Esta superioridad deriva de la índole de su finalidad, que está constituida por el bien más alto, el bien supremo, el que desplaza y subordina a todos los otros bienes en la comunidad. El servicio del público, el servicio a la totalidad de los ciudadanos, al común de la población, no es equiparable, pues a ningún fin en particular por respetable que parezca, mucho menos a los lucros privados de las sociedades comerciales prestamistas, es decir a los bancos. Dicho de otro modo, en la deuda pública hay un esencial desnivel. Acreedor y deudor no están en el mismo plano, ni tienen la misma entidad, ni las mismas potestades. De aquí deriva lo que se ha tratado de disimular todos estos años. El Estado es una entidad soberana y una de las condiciones propias de toda soberanía reside en que ningún procedimiento ejecutorio puede ser iniciado ni cumplido contra ella, porque estos comprometerían su existencia misma y harían desaparecer la independencia y la acción dei gobierno respectivo” EI Dr. Salvador M. Lozada planteaba así la condición particular que tiene el Estado frente a los mercados.

Además de estas precisiones actuales tenemos los antecedentes de las doctrinas Calvo y Drago, recogidas y ampliadas por eminentes juristas como Feraud Giraud, que fuera miembro honorario del Instituto de Derecho Internacional y presidente honorario de la Corte de Casación de Francia, o el Dr. Pasquale Fiori, miembro titular del referido Instituto y eminente profesor de la Universidad de Nápoles, que en el siglo pasado nos legaron una doctrina que urge actualizar en beneficio de nuestros pueblos.

Para terminar con estos antecedentes doctrinarios, es fundamental referirse al Profesor Alexander Nahum Sacks que fuera ministro del Zar de Rusia, y profesor de derecho en París quien publicó dos trabajos fundamentales caracterizando a la deuda ilegitima como deuda odiosa, y sosteniendo que una deuda odiosa es legitimo no pagana. La obra de Sacks va al fondo de la cuestión de este tipo de compromisos internacionales. Decía: “Si un poder despótico contrae una deuda, no por las necesidades o el interés de su pueblo ni el estado, sino para fortalecer su régimen despótico, para reprimir a la población que lo combate esta deuda es odiosa e ilegitima para la población de todo el Estado”. Sostenía Sacks que ese tipo de deudas no era obligatoria para la Nación, era una deuda del régimen que la contrajo, una deuda personal de ese poder. Agregaba que” La razón por la cual estas deudas ilegitimas no pueden ser consideradas una carga sobre el territorio del Estado, es que no cumplen con una de las condiciones que determinan la ilegitimidad de la deuda de un Estado, a saber: que la deuda de un estado y los fondos que de ella provienen deben ser utilizados para las necesidades e intereses del estado. Las deudas odiosas, contraídas y utilizadas para fines que a sabiendas de los acreedores son contrarias al interés de la Nación no comprometen a esta última, excepto en la medida en que ha obtenido beneficios de esa deuda. Los acreedores han cometido un acto hostil en relación con el pueblo y no pueden por lo tanto, pretender que una Nación liberada de ese poder despótico asuma las deudas odiosas, las cuales son deudas personales de aquel poder”. El profesor Sacks estableció con meridiana claridad una doctrina, que como luego veremos fue aplicada por los Estados Unidos.

Desde el Derecho Internacional se han efectuado aportes significativos en los últimos tiempos, para encontrar soluciones que permitan encuadrar el problema en una perspectiva distinta. Sin ser exhaustivos podríamos señalar la tesis sustentada por el Dr. Kunibert Raffer de la Universidad de Viena, quien planteara la posibilidad de crear un Procedimiento de insolvencia similar al utilizado en los Estados Unidos, las exhaustivas investigaciones del Dr. Pierangelo Catalano, distinguido jurista de la Universidad de Roma, que recogiendo antecedentes académicos y parlamentarios sobre esta cuestión, ha efectuado una severa condena al aspecto usurario e infamante de la deuda, basado en esa maquinación fraudulenta de los acreedores, que ya condenaba el Derecho Romano, y especialmente el Código de Justiniano, y que por supuesto condena la doctrina católica. Otro distinguido jurista italiano el Profesor Sandro Schipani, ha planteado con singular rigorismo la necesidad de manejar otro encuadramiento de la deuda, debiéndose considerar la responsabilidad de los intervinientes, el dolo y la licitud de los contratos. También habla de la prohibición de capitalizar los intereses. En esencia, el Dr. Schipani que en Europa se ha vuelto a orientar el derecho hacia los fundamentos de una ética sustancial, superando la ética formal, propia de otro siglo. También es muy importante la doctrina sustentada por el Dr. Miguel Angel Espeche Gil, que sostuviera en 1989 la necesidad de pedir una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia sobre la licitud de la modificación unilateral de las tasas de interés.

Es decir que hay suficientes antecedentes jurídicos y doctrinarios para fundamentar un planteo distinto al que se ha realizado hasta ahora. Y quiero dejar presente, que los planteos jurídicos a que hiciera referencia, excepto la tesis del Prof. Sacks se refieren a deudas que no presentan las características de la nuestra, que se encuentra viciada de nulidad desde su origen.

Existen algunos antecedentes históricos que pueden ilustrar con mucha claridad, como en otras épocas el repudio de la deuda, no trajo en ningún caso resultados catastróficos, ni los países que se negaron a pagar fueron siempre objeto de medidas coercitivas. Quizás el antecedente más viejo que viene a la memoria sea el repudio de la deuda externa de México, por parte del Presidente Juárez en 1861, quién desconoció la totalidad de las obligaciones externas contraídas por el Emperador Maximiliano con Gran Bretaña, EE.UIJ. Francia y España. A pesar de las presiones que recibió la deuda nunca fue pagada. Es cierto que recibió el apoyo del gobierno norteamericano, pero se enfrentó a los acreedores europeos, mostrando que no tenía ninguna posibilidad de afrontar las obligaciones contraídas. Después de la guerra de secesión, los EE.UU. repudiaron la deuda de los estados del Sur, contraída con Francia y Gran Bretaña, y se estableció a través de la enmienda 14 de la Constitución Federal que toda obligación debía ser instrumentada por ley, y sino lo era, resultaba nula.

En 1918, después de la revolución de octubre, el Soviet repudió la deuda contraída por los zares con EE.UU. e Inglaterra, que importaba la suma de 11.300 millones de dólares. La deuda fue repudiada, y a pesar del desconocimiento de la misma los EE.UU. siguieron comerciando con la Rusia soviética y en 1925 es su principal exportador, además del segundo inversor en bienes de capital. A EE.UU. no le interesó la naturaleza del régimen ni el repudio de la deuda, sino los buenos negocios que podía seguir haciendo en un mercado tan importante. La relación con los británicos fue diferente, pero de todas maneras la deuda se arreglo con ellos recién en 1986, mientras que los norteamericanos no cobraron nunca los créditos de hace un siglo. Estos repudios no significaron en ningún caso ni represalias política, ni económicas, y se continuaron realizando operaciones de intercambio comercial.

Después de la primera Guerra mundial, la deuda aliada con los EE.UU. alcanzaba a los 11.750 millones de dólares, y Alemania en virtud de las estipulaciones del Tratado de Versalles debía a los aliados más de 33.000 millones de dólares. En 1920, ante la imposibilidad de hacer frente a los pagos que se reclamaban Gran Bretaña solicitó a los EE.UU. una reprogramación de los mismos diciendo textualmente que Ese dinero lo necesita el Imperio Inglés para comprar trigo y productos porcinos para alimentar a su población”. Les resultaba inaceptable pagar la deuda a costa del hambre del pueblo. EE.UU. aceptó esa posición, en el convencimiento que no se podía someter a un pueblo al hambre para el pago de una deuda, por más legitima que ella fuera.

Se produjeron diversas reprogramaciones, hasta que la deuda no se pagó mas, y EE.UU. suspendió el cobro de todas las acreencias. Como podrá observarse, la idea del no pago no responde a una idea delirante instalada por algunos agitadores, sino que tiene antecedentes muy relevantes.

Cuando se analizó el problema de la deuda de Alemania y los estados de Europa con EE.UU., se creó una Comisión de Deudas de Guerra que fue analizando los préstamos y reprogramándolos, porque no sólo no podía pagar Alemania, sino que tampoco lo podía hacer Francia ni Gran Bretaña, ni Italia. Se estableció, entonces un Comité Conjunto parta ver si ese no pago obedecía a circunstancias reales de la economía. A través de rigurosos análisis, se pudo establecer la falta de toda posibilidad del pago. Si este se producía iba a resultar imposible el desarrollo económico de Europa. En un momento se estableció una cifra que llegaba al 20%’ del total de la deuda a pagar por cada año, porque Gran Bretaña no podía ir más allá con sus recursos. Ante la reticencia de los EE.UU. la Comisión Conjunta de Consolidación de Deudas de Guerra dictaminó que “Aún cuando deba preservarse el principio de la integridad de las obligaciones internacionales, es incontrovertible que no se puede exigir a un país que pague a otros gobiernos sumas que excedan su capacidad de pago. Tampoco requiere del principio de la capacidad de pago que el deudor extranjero pague hasta el límite de su capacidad actual o futura. Debe permitirse mantener y mejorar su situación económica, equilibrar su presupuesto y dan una base sólida a sus finanzas y su moneda así como mantener y en lo posible mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos.

A causa de tal resolución, el Secretario del Tesoro de los EE.UU., M. Mellows, refrendando el dictamen de esa Comisión, pronunció un célebre discurso el 31 de enero de 1938, cuando ya se había condonado la totalidad de la deuda. Dijo: “Ninguna Nación, salvo por la presión de la opinión pública y su propia necesidad de crédito puede ser obligada a pagar una deuda a otro país. La insistencia en el cumplimiento de un convenio que supere la capacidad de pago de una Nación le serviría de justificación para negarse a cualquier arreglo. Nadie puede hacer lo imposible para que el Deudor tenga la posibilidad de pagar y el acreedor pueda recibir algo. Es indispensable que el arreglo sea justo para ambos países, pero no sobre el sufrimiento económico de su pueblo. Queremos insistir en que las cláusulas imposibles están propiciando, en última instancia, que los países repudien en forma completa la deuda.” El plan Dans, elaborado en esos años decía que un país sólo puede pagar sus deudas internacionales si dispone en su presupuesto de un suficiente exceso de ingresos sobre los gastos y a su vez un exceso de exportaciones sobre las importaciones.

En 1932, cuando estaba a punto de condonarse la deuda europea, el Presidente de los EE.UU. Herbert Hoover dijo: “estoy seguro que el pueblo norteamericano no tiene deseo alguno de tratar de extraer sumas que excedan la capacidad de pago de los pueblos deudores”.

Después de la guerra de la independencia de Cuba, al finalizar el conflicto, EE.UU. tornó a este país como un protectorado de hecho. El Gobierno de España ante la pérdida de una de las últimas de sus colonias exigió el pago inmediato de la deuda externa cubana, y EE.UU. rechazó ese pago, sosteniendo que esa deuda, era un peso impuesto al pueblo de Cuba sin su consentimiento y por la fuerza de las armas, y fue uno de los principales males que se le ocasionaron. Agregaban que ese endeudamiento fue empleado en forma contraria a los intereses de esa Nación, entendiéndose que quienes otorgaron los créditos desde un comienzo asumieron los riesgos de la inversión. La misma garantía nacional de los créditos, además que demuestra por un lado el carácter nacional de la deuda, por el otro proclama el notorio riesgo que tuvo la deuda en su origen.

Costa Rica repudió la deuda contraída por la dictadura de Tinoco con el Royal Bank Of. Canadá. Debido a eso Gran Bretaña sometió a Litigio internacional a ese país, y fue nombrado árbitro de la cuestión el Presidente de la Corte Suprema de los EE.UU. M. Taft, quien analizó el reclamo de los acreedores ingleses, y desestimó la demanda, diciendo que cualquier banco acreedor en el caso del reclamo de una deuda debe fundamentar su demanda en el suministro real de los fondos enviados al gobierno legitimo, y el banco no había podido justificar tal extremo, debido al carácter ilegal de la dictadura.

Respecto a estas cuestiones de préstamos a gobiernos ilegales, debe recordarse el dictamen que emitieron en 1982 los asesores del First Nacional Bank of Chicago, quienes sostuvieron que las consecuencias para los acuerdos crediticios de un cambio de soberanía, depende del empleo de los fondos por el estado predecesor. Si la deuda del predecesor es calificada de ilegitima, es decir que los fondos no fueron “embicados” considerando los intereses de la población, esa deuda no puede recaer sobre su sucesor.

También los EE.UU. repudiaron y nunca pagaron la deuda contraída con España cuando la independencia, y así podríamos seguir acumulando testimonios de no pago, como también antecedentes jurídicos y doctrinarios que servirían como antecedente para justificar una posición en tal sentido por parte del Estado. Pero además hay otra serie de elementos que son realmente de extraordinaria importancia, y que tienen que ver con una adecuada fundamentación, porque hablar simplemente de no pago, o de repudio de deuda, parece mas bien un slogan vacío de contenido y no una actitud seria y responsable ante una problema del de la magnitud que nos ocupa.

Hay también una respetada tradición jurídica que nos habla de la corresponsabilidad de los actos, o de lo que también es llamada culpa concurrente, ante los hechos dañosos, y ese es también uno de los elementos importantes a tener en cuenta de los que tampoco se habla. En 1987, cuando se discutía el tema de la deuda, la Comisión de Asuntos Económicos de las Naciones Unidas, aprobó una resolución donde se evaluaba la corresponsabilidad de los acreedores, en una resolución aprobada por 131 votos a favor y sólo el voto de los Estados Unidos en contra.

Hace muy poco tiempo accedí a un informe donde se analiza la forma en que se efectuaron muchos préstamos, no sólo a la Argentina, sino a otros países, que demuestra la liviandad de los acreedores y la perversidad en el procedimiento empleado, y que lleva a la reflexión de que existía un deliberado propósito de provocar endeudamientos irresponsables, que no se pudieran pagar, y de tal manera generar un tributo permanente, que se incrementara a través del tiempo. Algunos ejemplos de lo que digo son la Central Nuclear de Bataan, en Filipinas, construida en los años 80 y que ha causado una deuda que llega hoy a los 23.000 millones de dólares. Se construyó sobre una falla tectónica y por sus rajaduras no puede generar electricidad. La fábrica de papel de Santiago de Cao en el Perú que no pudo funcionar por no tener suficiente agua, o el inconcluso tren eléctrico de Lima; la refinería de estaño de Karachipampa, Bolivia, la cual por estar ubicada a 4.000 metros de altura no tiene suficiente oxigeno para operar; la procesadora de basura para Guayaquil que nunca se instaló; la acería ACEPAR en Paraguay, que no funciona desde su culminación hace 16 años, o la imprenta del Ministerio de Educación de Quito, instalada en 1991 a más de doce años de haber sido comprada, cuando el país de origen, la República Democrática Alemana ya no existía, y que no funciona.

Todas esas obras fueron realizadas por empresas transnacionales, previos estudios de factibilidad realizadas por consultoras del mismo origen y financiadas por bancos asociados que indudablemente conocían el destino de la inversión, además de contar en muchos caso con la fiscalización de los organismos multilaterales de crédito. Como puede verse esta cuestión de la ilicitud y la corresponsabilidad no sólo afecta a la Argentina, sino que es un problema del tercer mundo. Pero existen algunas cuestiones por demás significativas que evidencian que tales préstamos fueron estructurados en un principio para el conocido reciclaje de petrodólares, y luego se fue perfeccionando el objetivo de someter a determinadas regiones y convertirlas en tributarias del nuevo sistema financiero.

Debe recordarse que la mayor parte del origen de los préstamos, parten de convenios celebrados con gobiernos ilegítimos y con altos índices de corrupción, y que el ciertos casos excepcionales donde algunos funcionarios honestos del Banco Mundial, advirtieron que los fondos se estaban desviando, reciclando a otras inversiones o depositando en cuentas privadas de los funcionarios en los bancos suizos, no sólo no se tomó ninguna medida, sino que se siguieron suministrando generosos créditos. Un ejemplo de estas situaciones, es el de Blumenthal, que fue nombrado veedor en el Zaire por el FMI, y en un informe elevado a las autoridades, explicó la enorme corrupción del régimen, manifestando que no podía continuar en su función porque no tenia posibilidades administrativas de hacerlo, cumpliendo con las normas legales. Después de ese informe el Banco Mundial volvió a suministrar nuevos créditos al gobierno. De la deuda nigeriana, de más de 40.000 millones de dólares, ninguno de los fondos prestados fue utilizado en beneficio de su población. Estos son solo algunos ejemplos de esa corresponsabilidad de la que he venido hablando, y que en nuestro país ha funcionado adecuadamente.